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从成都试验区看农村新土改需警惕四大风险

发布时间:2021-01-07 19:45:37 阅读: 来源:焊管厂家

在近日的中央经济工作会议上,中央再次将“夯实‘三农’发展基础,扩大内需增长空间”作为2010年全国经济工作的主要任务之一。

我们欣喜地看到,随着“统筹城乡”战略的深入推进,我国的城乡关系正在发生深刻的变化。在这一进程中,各地因地制宜地开展了诸多开创性的探索。成都即是其中的改革先行者之一。特别是2007年被批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区以来,成都更是以农村产权制度改革为突破口锐意创新、大胆突破,取得了明显成效,但改革的风险和问题也日益凸显。

随着农村土地产权制度改革的逐渐深入,不同利益主体间的利益重构及其新的利益博弈,也衍生出一些新的问题,潜藏着新的风险。

风险一:18亿亩耕地红线能否守住?国家粮食安全能否保证?

成都通过建立具有强制性产权约束的农村要素市场,实现以土地为核心的农村要素市场流动及其与金融资本的紧密联系,促进土地的适度规模经营与农业现代化改造。这在我国耕地面积减少幅度过大、“地根紧缩”的现实语境下,其初衷无疑是好的。

但当前成都所谓的农业产业化项目绝大部分直指粮油之外的广义农业,特别是“一产营造大环境、三产互动盈收创利”的产业互动型项目。同时,作为耕地保护激励的“两卡”(即耕保卡和社保卡)挂钩制度创新,其对基本农田与一般耕地的保护基金每年每亩仅几十元差异,对基本农田保护缺乏足够激励。并且,通过“两卡”挂钩对农民实施经济约束,事实上保留了土地的保障性功能,有悖于农民保障社会化的改革初衷;而农民以土地承包经营权入股的形式委托集体或政府背景的机构进行规模流转时,其对土地的最终流向和用途并没有直接话语权。由此,我们不得不担忧,除了依靠强制性的国土规划保住基本农田外,18亿亩耕地红线的本义——国家粮食安全能否得到保障?

此外,成都农村土地产权确权颁证过程中,普遍存在农用土地“账实不符”的情况,即土地承包台账、农户承包合同、《土地承包经营权证》记载的面积与农户承包的实际面积等存在较大差异。虽然成都要求按实测面积确权颁证,但受限于诸多错综复杂的历史原因,增量土地的权益归属不清及其转化漏损问题无可避免。特别在各种以增量土地作为集体经济组织入股为创新亮点的土地集中经营中,更可能存在村集体组织对增量土地的直接“接管”和“控制”,其结果可能是以村集体组织名义存在的土地最终由农村基层干部内部人控制、村集体土地和承包地打捆流转中增量土地由“农用变非农用”、地方政府默许并通过村集体实现控制的增量土地用于满足城市扩张用地需求等,从而使农民利益受损、国家可控土地实质性减少、耕地短缺。

风险二:如何保障“失地”农民的长期利益?是否会形成新的“城市二元结构”?

农村产权制度改革中土地要素被激活并大宗流转的情况下,势必出现流转土地的“失地不失权”的农民,以及因短期需要彻底放弃土地权利而真正“失地”的农民。无论是何种方式的“失地”,改革均面临“土地上溢出的劳动力如何消化”的问题。

“失地不失权”的农民将承包地作为股份集中规模流转,进而提高收益和社会福利的同时,也必然面临“股份收益”的天然风险性。一旦农业资本家经营不善,必将导致土地租金收益和股份收益不稳定。加之经过所谓“农业产业化”折腾的土地要再恢复大田耕作往往很难,农民理论上的“不失权”具有现实的“退出”限制,其结果就是农民的长期利益得不到有效保障。而后一种“失地”农民除获得一次性的土地权利补偿外,必须重新就业以获得稳定的足以维持未来生活的收入。当农业现代化、工业化和城市化不能为其提供基本的生存条件、足够的就业机会和基本的福利保障时,“失地”和“变市民”更可能换来的仅仅是无业市民的身份。

风险三:农村产权改革过程中过度的政府行政主导是否会形成对农民利益新的剥夺?

成都在农村产权制度改革的推进中,保留了政府等级链条自上而下全面推动的惯有做法。

这种政府统筹主导的改革模式在农村确权颁证改革全面迅速铺开和顺利推行中,极大地提高了改革的组织效率和执行力,大大节约了改革的交易成本。但是,政府在改革过程中过度的行政介入,可能对农村产权改革的利益主体——农民的民意表达和民意实现产生“挤出”,从而使改革偏离产权主体的利益。特别是在现行土地“宪法”——《土地管理法》仍保留政府在农用土地转非农用地的土地征用中的合法垄断权的情况下,一种潜在的风险令我们不无担心——地方政府在面对工业化和城市发展的强烈冲动时,为追求短期和局部发展的利益,冲破城市建设规划和农田基本建设规划的限制,将土地流转特别是集体建设用地流转再度控制、满足政府的用地需求,从而使新一轮产权变革的土地流转演化为对农民权益的新的剥夺方式。

风险四:新型乡村治理结构能否真正顺应农民主体利益?能否实现可持续发展?

成都农村产权改革过程中产生的“新三会”虽然在村民民主自治方面取得了突破性创新,但笔者在访谈中发现,“新三会”成员目前没有任何报酬,其成员的工作热情完全建立在荣誉感和责任心基础上。这在短期内特别是事关个人切身利益的确权颁证过程中可能还能发挥积极作用,但过往的经验表明它很难提供可持续的长久动力。

没有持续性投入和合理的剩余控制权分享机制的结果可能是两种:一是新型乡村治理结构无法维持并最终瓦解;二是新型乡村治理结构中出现新的内部控制人,通过向土地流转和新型集体经济组织经营中寻租获得补偿。

这种制度设计上存在的缺陷,将难以保证新生的乡村新型治理结构走上自主发展的道路、真正担当起基层农村民意表达和民意实现的角色,以及在保护农民权益与巨大的寻租收益间作出顺应农民主体利益的权衡选择,从而也难以避免对新的土地合作组织等新型集体经济组织在资产管理和利益分配上的有效监管风险。

(作者系西南财经大学教授、博士生导师)

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